Av Oddgeir Osland
Publisert 6. februar 2014 kl. 12:51
Temaet er lovgjevingsprosessen i Noreg. Forfattaren er Inge Lorange Backer, professor i rettsvitskap og mangeårig ekspedisjonssjef i lovavdelinga i Justisdepartementet. Vi kan anta at få eller ingen har betre føresetnader til å skrive denne boka enn han.
Språkføringa er i samsvar med krava Backer sjølv stiller til eit godt lovspråk: «enkelt, presist og konsist». Utan å ha kontrollert teksten mot den «lesbarhetsindeksen» Backer refererer til (som baserer seg på summen av talet på ord i perioden og prosentdelen av ord med over seks bokstavar), opplever eg dette som ein kortfatta og utfyllande tekst. Over 137 sider får vi svar på vidfemnande spørsmål som: Kven kan initiere lover, og når bruker ein lover (heller enn til dømes forskrifter) for å vedta ein kollektivt bindande regel? Korleis er lovstrukturen (det vil seie tilhøvet mellom einskildlover), og korleis er kvar einskild lov bygd opp og utforma? Kva er dei (relativt få) lovene og reglane som styrer lovgjevingsprosessen? Kva kjenneteiknar og kven er involverte i dei ulike fasane i lovgjevingsprosessen: utgreiing, høyring, proposisjonsarbeid (inkludert bruken av stortingsmelding), komitéarbeid, stortingshandsaming og – vedtak, sanksjon og ikraftsetjing.
Boka er gjeven ut i samband med grunnlovsjubileet. Grunnlova instituerte Stortinget som lovgjevande makt, og dermed førestellinga om at lova kjem frå folket, ei førestelling som var styrkt gjennom innføringa av parlamentarismen i Noreg frå 1884, og innføringa av allmenn stemmerett i 1913.
No, i 2014, vert denne førestellinga sterkt utfordra, fordi eit aukande tal lovendringar har bakgrunn i internasjonale plikter og konvensjonar, ikkje minst gjennom EØS-avtalen. Kor omfemnande er den utfordringa? Ifølgje Backer er det ikkje slik at det meste eller ein stor del av norsk lovgjeving kjem av EØS-avtalen, det gjeld årleg ti–tjue prosent av lovvedtaka.
Backer si drøfting av tilhøvet mellom Grunnlova og andre overordna normer og reglar med basis i internasjonale avtaler og konvensjonar, som internasjonale menneskerettar og dei fire fridommane i EØS-avtalen (retten til fri rørsle av varer, personar, tenester og kapital), tek utgangspunkt i § 49 i Grunnlova: Stortinget som suveren lovgjevar. Det sentrale spørsmålet er då om det er Stortinget sjølv eller domstolar og andre organ som skal sjå til at andre overordna normer blir følgde, eller om ei ny lov vert vurdert i forhold til dei.
Backer drøftar spørsmålet med bakgrunn i domsavgjerder og rettspraksis. Og her, som elles i boka, er drøftinga konstaterande og faktabasert, og fakta er lover, konvensjonar, prosedyrar og domsavgjerder. Men utgangspunktet er konstitusjonelt, og for Backer er den juridiske profesjonen si handheving av lova ein naudsynt, men utilstrekkeleg føresetnad for at retten skal vere legitim: Grunnlaget må ligge hjå folket og dei folkevalde. Dette er – slik eg tolkar det – den normative premissen for boka, men tidvis også formulert som varleg, men presist spørsmål: Som når han peiker på at Den europeiske menneskerettsdomstolen (EMD) si dynamiske tolking av konvensjonsrettane har ført til at domstolen har teke til seg lovgjevande mynde over andre verdiar og nasjonale prioriteringar. «På denne måten er det for eksempel etablert konvensjonsvern for selskaper, varemerker, skrivemåten for fornavn og fangers rett til assistert befrukting. Det kan spørres hvilken demokratisk legitimitet domstolen har til dette – ikke er den folkevalgt som et nasjonalt parlament, og ikke er den del av den offentlige samtale i de land som blir berørt».
Førestellinga om lova som positivt gjeve faktum pregar også skrivemåten om andre, meir komplekse sosiale forhold, som når forfattaren skriv om «et oppdemmet lovgivningsbehov» etter krigen». Slik handterer Backer grenseflatene til tilgrensande disiplinar, som rettssosiologien og rettsfilosofien: med atterhald, implisitt, ført i eit språk som gjer avgrensinga tydeleg for dei som kjenner til grenseflatene og konstaterer at Backer ikkje strekker argumentasjonen utanfor gyldigheitsområdet til den positive rett. Men underforstått for dei som har mindre kjennskap til desse grenseflatene?
Kanskje høyrer ein del av målgruppa for boka til den siste gruppa. Ho er nok tenkt som ei lærebok for framtidige juristar, introduksjon for nytilsette i byråkratiet, og oppslags- og opplysingsverk for oss andre interesserte. Sjølv høyrer eg til dei sistnemnde, og eg kan difor berre relativt ukvalifisert anta ho blir ein standardreferanse for forståinga og tolkinga av norsk lovgjevingsprosess.
