Melding for motstridende hensyn

Av Aksel Kjær Vidnes

Publisert 30. mars 2015

Med strukturmeldingen vil regjeringen gi svar på mange kjente problemer i universitets- og høyskolesektoren. Og ett, uløselig, norsk dilemma.

Fakta
  • Den normale styringsmodellen etter universitets- og høgskoleloven er valgt rektor, som også er styreleder.
  • Stadig flere institusjoner har i dag tilsatt rektor, og Kunnskapsdepartementet peker da ut ekstern styreleder.
  • Regjeringen har i strukturmeldingen foreslått at tilsatt ledelse skal være hovedmodell.

Regjeringens stortingsmelding «Konsentrasjon for kvalitet. Strukturreform i universitets- og høyskolesektoren» legger grunnlaget for større endringer i UH-sektoren enn på mange år. Strengere krav til nye utdanninger. Strengere krav til å oppnå universitetsstatus. Nye kriterier for institusjonenes finansiering. Og ikke minst – en rekke institusjoner skal slås sammen, så fort som råd er. Og alle institusjonene som ikke vil fusjonere – ja, de skal begrunne det godt, etter nye kriterier som ennå ikke er på plass, om de kan stå alene eller ikke.

– Det er nok av eksempler på at den vurderingen vil være triviell – det er ingen tvil om at Universitetet i Oslo kan stå på egne ben – men det vil også være institusjoner som kan være mer i grenseland, sier statssekretær i Kunnskapsdepartementet Bjørn Haugstad.

Han har høyere utdanning og forskning som sitt ansvarsområde, og svarer på våre spørsmål om strukturmeldingen i denne utvidete utgaven av et intervju i Forskerforums aprilnummer. Selv om strukturmeldingen gir svar på mangt, er mye er fortsatt uklart. Som Haugstad understreker flere ganger, de konkrete vurderingene er ikke ferdige på alle områder. Men én ting sikkert – dokumentet som nå er avlevert, vil få konsekvenser for landets universiteter og høyskoler i mange år fremover.

– Vi legger opp til en prosess i etterkant av de første fusjonene, hvor vi gjør en konkret vurdering av hver institusjon sammen med institusjonene for å komme frem til en konklusjon. For eksempel den intuisjonen som det kanskje har vært mest oppmerksomhet om, Høgskolen i Sogn og Fjordane, konkluderer ikke vi om nå. Vi konkluderer ikke om den kan stå alene eller ikke, men sier at det er et eksempel på en institusjon som vi må vurdere veien videre med. Vi er bekymret for om den kommer til å kunne opprettholde en lærerutdanning på egne ben, forteller Haugstad.

Flytter studenter eller forelesere?

Som ledd i arbeidet med å heve kvaliteten på utdanningene foreslår regjeringen å gjennomføre en vurdering av porteføljene av mastergrader og doktorgrader, etter strengere krav enn i dag. Kravene skal utarbeides i samråd med Nokut og Forskningsrådet, og skal ikke bare stilles til nyopprettede studier.

Det er sikkert billigere å sette en foreleser på fly, båt eller buss.

– Vi vil sette i gang en prosess for å skjerpe kravene i samråd med Nokut og Forskningsrådet. Det har vært et ønske om å få Nokut og Forskningsrådet til å jobbe tettere sammen, så dette er også en måte å gjøre det på. Vi kommer ikke nå med de ferdige kriteriene, for det vil vi gjøre sammen med dem, men vi ønsker at tilbudene skal forankres bedre i fagmiljøer enn i dag. Det kravet må også gjelde dagens doktorgrads- og masterutdanninger. Der vil vi gi en overgangsperiode sånn at alle dagens institusjoner får anledning til å gå igjennom porteføljen sin og vurdere om de tilfredsstiller de nye, skjerpede kravene. I tilfeller der de ikke gjør det, må institusjonene vurdere å styrke fagmiljøene eller rydde i porteføljen sin.

– Dere tar store strukturelle grep. Hvordan skal dere sikre at de politiske intensjonene ikke forsvinner på veien ned til hvert enkelt fagmiljø?

– Når vi setter strengere krav til fagmiljøene for opprettelse av nye master- og forskerutdanninger, vil det for det første bidra til at nye og eksisterende mastergrader er forankret i sterkere fagmiljøer. I det ligger et sterkt insentiv til fagmiljøene å konsentrere fagmiljøene. Det belønner faglig konsentrasjon. Så kan man spørre hvorfor man skal slå sammen to institusjoner når det er fagmiljøene som er problemet. Da er vi tilbake til at mye av jobben må gjøres internt på de sammenslåtte institusjonene. Vi har insistert på at dette er en sammenslåing av institusjoner, ikke studiesteder. Da vil det være naturlig for styret ved institusjonen å gå igjennom fagporteføljen og vurdere hvilke studier som tilbys ved hvert studiested, og om alle studietilbudene kan trekke på et større fagmiljø eller i seg selv vil være tilstrekkelig, sier Haugstad.

– La oss si at vi har to høyskoler, som begge har et litt for svakt studietilbud i sykepleie. Når de to slår seg sammen, vil det være rom for økt spesialisering på hver campus innenfor det store feltet sykepleievitenskap. Så vil man kunne utveksle studietilbud mellom de to campusene. Det gjør at du vil kunne få sterkere fagmiljøer, som ikke hver for seg dekker hele bredden av sykepleievitenskap, men som gjør at du får større rom som kan bygge sterkere og litt større fagmiljøer, fremfor å spre det tynt ut fordi du må dekke hele fagporteføljen ved et lite fagmiljø.

– I seg selv kan det høres fint ut, men det får kanskje andre konsekvenser, som at studentene må flytte rundt for å få hele utdanningen?

– Det kan være resultatet, men det er sikkert billigere å sette en foreleser på fly, båt eller buss, enn å sende studentene. Innenfor lærerutdanningen kan man se for seg at en sammenslått institusjon vil ha ulike spesialiseringer ved ulike studiesteder. Alle som skal tilby femårig master, må kunne gi masterfordypning i to av de tre store – enten norsk, matematikk eller engelsk. Når man har oppfylt det kan man gi andre mastere i tillegg. En sammenslått master vil lettere nå det kravet. Det er en type gevinst som er ganske lett å få til.

Vi ikke har mye tid å miste for å holde den tidsplanen.

– Dere som foreslår politikken ser selvsagt gevinster, men fusjoner er samtidig krevende for alle involverte. Er dere ikke redde for at dere setter i gang prosesser som skal føre til årevis med kaos og uro for de ansatte?

– I en overgangsperiode koster fusjoner både penger og oppmerksomhet, og vi vet at slike endringsprosesser oppleves som belastende av en del. Det er et argument i seg selv å få dette gjort så fort som forsvarlig mulig. Vi har erfaring med den type prosesser fra før. Vi ser allerede at gevinsten mellom Høgskolen i Finnmark og Universitetet i Tromsø har meldt seg for fullt. Det var en del bekymrede i Finnmark før fusjonen, men det er vanskelig å finne dem nå. NMBU har hatt en veldig lang inkubasjonstid før de ble sammenslått 2014. Det jeg hører fra rektor der er at fagmiljøer på den tidligere Veterinærhøgskolen og UMB hadde vanskelig for å se at de hadde mye å samarbeide om, men nå har de oppdaget at det er mer å hente enn de trodde. Jeg oppfatter henne også dithen at det kom en ro og et stemningsskifte i organisasjonen da den ble sammenslått.

Vurderer kunstuniversitet

 «Så fort som forsvarlig mulig» betyr i dette tilfellet at 14 institusjoner skal bli til 5 bare i løpet av månedene frem til 1. januar 2016. For at den planen skal kunne gå, er regjeringen avhengig av at Stortinget ikke legger seg for mye i forslagene i stortingsmeldingen

– Vårt utgangspunkt er sammenslåing fra 2016. Både vi og institusjonene er klar over at vi ikke har mye tid å miste for å holde den tidsplanen. Men det er veldig store fordeler ved å gjøre det fra 1. januar og ikke midt i året. Det vil skje under forutsetning at Stortinget ikke gjør andre vedtak. Jeg ønsker ikke å ta Stortinget for gitt på noen måte, men institusjonene som omtales i stortingsmeldingen er godt forankret ved institusjonene selv. Et samlet Storting med unntak av Senterpartiet uttalte seg positivt om sammenslåinger i innstillingen til langtidsplanen for forskning og høyere utdanning. Selv om Senterpartiet er bekymret og forarget på Stortinget, var Senterpartiet i Gjøvik positive til fusjonen Høgskolen i Gjøvik er inne i med NTNU. Og partiets ordførerkandidat i Stord mener at sammenslåingen der er til det beste for høyskolen og deres omgivelser.

– Dere vurderer å slå sammen Norges musikkhøgskole, Arkitektur- og designhøgskolen i Oslo og Kunsthøgskolen i Oslo. Til Forskerforum har rektor ved Musikkhøgskolen Peter Tornquist uttalt at det er en dårlig idé så lenge institusjonene ikke samlokaliseres.

– Det er en grunn til at de er i kategorien «utredes videre» og at vi ikke konkluderer. Vi mener nok at det er grenseflater mellom hver av disse tre institusjonene som kunne styrkes. Operautdanningen er ett eksempel. Det er både en scenografisk sceneutdanning og en musikkutdanning. Nå er den plassert ett sted. Vi ser også at «kunst og design» og «arkitektur og design» har veldig viktige grenseflater. Hvis man legger fagporteføljene ved siden av hverandre og spør om det er hensiktsmessig å dele dem inn i tre, er det ikke sikkert at man ville kommet frem til dagens inndeling. Samtidig er det et tydelig signal at vi ikke har konkludert.

Vi forsøker å balansere flere hensyn og sier at dette er opp til institusjonene selv å bestemme seg for.

– Dere endrer også styremodellen ved institusjonene fra at rektor velges og er styreleder, til at rektor skal ansettes av styret og at styreleder er ekstern. Er dette et nådestøt for det kollegiale selvstyret til institusjonene?

– Det kan umulig være et nådestøt siden vi lar det være opp til institusjonene selv å vurdere. Hadde valgoppslutningen i et kommunevalg eller stortingsvalg vært slik som den stort sett er ved universiteter og høyskoler, ville vi hatt spalte opp og ned i avisene om krise for folkestyret og demokratiet. Man viser sin faktiske støtte til et demokrati, til en valgordning, gjennom å delta. Det er en veldig stor avstand mellom retorikken om valgt rektor som det bærende element i et kollegialt system på den ene siden, og oppslutningen om å delta på den andre siden.

– Det er kanskje særlig studentenes valgoppslutning som er spesielt lav?

– Jeg tror at du skal finne valgdeltakelse fra de andre valggruppene som oversatt til et kommune- eller stortingsvalg ville gitt akkurat de samme overskriftene. Internasjonalt ser vi at denne ordningen ikke er spesielt fremtredende på universiteter som de aller fleste tenker at det skulle være veldig fint å sammenlikne seg med. Alt dette må modifiseres med at vi ikke legger frem at alle skal gå over til tilsatt rektor, men vi gjør det mulig. Det blir også lettere å holde på å ha en valgt rektor enn det tidligere var å gå over fra valgt til tilsatt rektor. Vi forsøker å balansere flere hensyn og sier at dette er opp til institusjonene selv å bestemme seg for. Vi gir uttrykk for en preferanse fra departementets side å omtale det ene som en hovedmodell, men i praksis innebærer det at et flertall i styret bestemmer.

Vil øke resultatbasert finansiering

Et avgjørende spørsmål for mange universiteter og høyskoler har vært om basisbevilgningen til institusjonene vil bestå som i dag eller dekomponeres. En dekomponering vil innebære at man forsøker å beregne de nøyaktige kostnadene hver enkelt oppgave et universitet eller høyskole har. Ekspertutvalget som skulle vurdere fremtidens finansiering av universitets- og høyskolesektoren konkluderte med å beholde basisbevilgningen nesten uforandret. Regjeringen støtter utvalgets konklusjon.

– Vi deler vurderingen fra utvalget om at det å dekomponere basisbevilgningen fort vil kunne føre til at vi får en uønsket grad av detaljstyring av universitetene og høyskolene. Da vil vi ta bort mye av styrets strategiske handlingsrom. Vi ser at den øvelsen med å gå gjennom kostnadene og finne en rettferdig fordeling av basisfinansieringen har vært forsøkt i andre land, og til en viss grad i Norge, og det er ingen som har lykkes. Det er en svært kostnadskrevende øvelse som vi mener er høyst usikkert om vil føre frem. Det er en mer pragmatisk vurdering, men ønsket om ikke å detaljstyre er hovedanliggendet.

– Dere sier at dere vil øke den resultatbaserte andelen over tid. Hvor mye skal den øke til?

– Vi målfester ikke det i meldingen. I dag er den på ca. 30 prosent, og når vi sammenlikner internasjonalt mener jeg at om den skulle gå opp mot en 35 prosent, er vi omtrent der hvor Benner og Öquist anbefalte i sin rapport, sier Haugstad og referer til rapporten «Room for increased ambitions? Governing 'breakthrough research' in Norway 1990-2013» som konkluderte at Norge gjorde relativt svakt innen den banebrytende forskningen.

Et studiested på hvert nes er ikke målet.

– Benner og Öquist kunne påvise at de landene som hadde forholdsvis høy basisbevilgning klarte seg bedre kvalitetsmessig. Men da de inkluderte Norge som et case, ødela vi mønsteret. Vi hadde en enda høyere andel direkte finansiering, uten at det ga tilsvarende utslag i resultater, sier Haugstad og legger til.

– Ekspertgruppen tilrår at veksten til sektoren i større grad skal gå via Norges Forskningsråd. Det er det indirekte budskapet fra mange av institusjonene også. Særlig de som mener at Fripro-tilslagsprosenten er altfor lav. Det er vi enig i.

– Vil noen institusjoner få endret finansieringsnivå som følge av deres forslag?

– Vi har ikke regnet godt nok på det til at jeg kan svare bekreftende eller avkreftende på det. Men jeg tror at ved å innføre en komponent for bidrags- og oppdragsfinansiering, vil det relativt sett styrke de høyskolene som i dag ikke når veldig høyt opp i tellekanter, men som har et samarbeid med kringliggende næringsliv eller offentlig sektor. Vi ønsker bedre resultater innen alle kjerneaktiviteter. Vi ønsker bedre utdanningskvalitet, bedre forskningskvalitet og tettere og mer fruktbart samarbeid med næringsliv og offentlige aktører, som skoler og sykehus.

Campus på hvert nes

Kvalitet er et evig gjennomgangstema i debatten om norsk forskning og høyere utdanning. Det har virket så vanskelig å oppnå all den tid vi er et langstrakt land med «en høyskole på hvert nes». Om man la ned alle utdanningsinstitusjonene i Norge og opprettet ett sentralt universitet, kunne det sikkert bidratt til økt kvalitet, men selv en regjering som ser fordeler med sentralisering ser også fordeler med å gi et utdanningstilbud over hele landet.

– Løsningen dere har valgt er å slå sammen institusjoner uten å legge ned de faktiske studiestedene. Så i stedet for en høyskole på hvert nes, får vi et campus på hvert nes. Er det egentlig en løsning? 

– Et studiested på hvert nes er ikke målet med disse grepene, sier Haugstad.

– Men vi har en iboende strukturell spenning i dette landet fordi vi på den ene siden må konsentrere ressurser for å heve kvaliteten, og på den annen side er en liten befolkning som har spredd oss ut over et ganske stort land. Da må vi fortsatt ha et ganske godt distribuert utdanningssystem.

– Det er pragmatisk løsning på et særnorsk problem?

– Dette er et dilemma som ikke kan løses, men som må håndteres. Og det må håndteres bedre enn i dag. Denne meldingen er grepet.