– Departementet kan ikke instruere rektor gjennom muntlige beskjeder

Av Aksel Kjær Vidnes

Publisert 25. oktober 2019

Forvaltningsekspert Jan Fridthjof Bernt tar et oppgjør med Kunnskapsdepartementets behandling av UiT-rektor Anne Husebekk.

– Universitetene skal ikke ha en lydighetsplikt overfor departementet i kontroversielle og politisk vanskelig saker, konstaterer jusprofessor Jan Fritdhjof Bernt.

Han kommenterer saken om Universitetet i Tromsøs ledelse, som følte seg presset av Kunnskapsdepartementet til å avstå fra å delta på en utdanningskonferanse på Nesna i Nordland. Bakgrunnen var en samtale mellom to direktører i Kunnskapsdepartementet og rektor Anne Husebekk, som Husebekk beskriver som «svært ubehagelig». Samtalen førte til at UiTs ledelse valgte å avlyse et innlegg viserektor Sveinung Eikeland skulle holde på konferansen noen dager senere. Det får forvaltningsekspert og professor emeritus ved Universitetet i Bergen, Jan Fridthjof Bernt, til reagere.

Som professor i rettsvitenskap har forvaltningsrett og universitetsloven vært blant hans kjerneområder, og han har selv bakgrunn som rektor ved Universitetet i Bergen. Han mener loven er klar på forholdet mellom departementet og universitetene:

– Universitetene skal kunne mene hva de vil og snakke med hvem de vil, og er bare bundet av klare formelle instrukser fra departementet om de realitetsavgjørelser som skal treffes, sier Bernt.

Slik muntlig kommunikasjon er oppskriften på å utydeliggjøre politisk og juridisk ansvar.


Jan Fridthjof Bernt

Instruks eller anmodning?

Det springende punkt i denne saken er hvorvidt Anne Husebekk faktisk ble instruert av departementets direktører. Så langt fremstår det som om KD og UiT har en ganske ulik virkelighetsforståelse. I en e-post fra Anne Husebekk til Kunnskapsdepartementet beskriver Husebekk det som en instruks, men senere har hun moderert det til «sterk anmodning». Etter at e-posten ble offentliggjort har hun imidlertid vedkjent at samtalen for henne var instruerende.

Viserektor Sveinung Eikeland sier til Forskerforum at «hvis vi deltok på den konferansen oppfattet vi at det var noe Kunnskapsdepartementet ikke ønsket at vi skulle gjøre.» Anne Husebekk sier at «de henstilte meg om at vi ikke skulle dra til Helgeland. Jeg hører på det de sier, så da de sa det de sa, avlyste vi Eikelands deltakelse på konferansen.»  

I svaret fra departementet fremgår det ikke at det var en instruks, men at departementet mener universitetets vurdering i saken er riktig. Departementet understreker at saken er «svært sensitiv» og «svært politisk». Forsknings- og høyere utdanningsminister Iselin Nybø benekter også at departementet kom med en instruks når det gjelder UiTs studietilbud på Helgeland. Hun sier derimot at departementet har «anmodet UiT om å ta et skritt tilbake og ikke bære ved til bålet».

Utdanningskonferansen på Nesna ble arrangert av Folkeaksjonen for høyere utdanning på Nesna og Nesna kommune. Universitetet i Tromsø hadde takket ja til å holde et innlegg, men ble bedt av Kunnskapsdepartementet om ikke å delta. Foto: Hans Petter Sørensen

– Uheldig med muntlig beskjed

Bernt mener at den ulike virkelighetsforståelsen viser hvor viktig det er å ha klare linjer og korrekt fremgangsmåte når departementet ønsker å utøve sin styringsmyndighet overfor et universitet. Både at ledelsen ved UiT oppfattet departementets beskjed som noe de måtte rette seg etter og at departementet gir slike beskjeder muntlig, vitner om en uheldig styringsdialog, mener han.

– En slik muntlig og uformell kommunikasjon mellom departement og institusjon er uheldig av to grunner: Adressaten for en bindende instruks må være styret ved institusjonen, og da kan ikke denne bare gis muntlig i et møte med rektor. Og slike styringssignaler må uansett gis på en måte som gjør at det ikke er tvil om hvorvidt de er ment som en instruks, en anmodning, eller bare et uformelt råd, og om hva styringssignalet går ut på.

Tidligere har forsknings- og høyere utdanningsminister Iselin Nybø sagt til Forskerforum at det er selvsagt at statlig styring hovedsakelig skal skje gjennom tildelingsbrev, utviklingsavtaler og etatsstyringsmøter.

– Men jeg vil tro de fleste er enige i at vi ikke bare skal snakke sammen i brevs form og på årlige møter. Jeg er opptatt av å ha løpende dialog med våre universiteter og høyskoler om hvordan de skal oppfylle sine samfunnsoppdrag, og jeg tror de fleste institusjoner setter pris på at kommunikasjonen med departementet og statsråden ikke kun foregår gjennom tildelingsbrevene, sa Nybø.

Bernt er likevel tydelig på at det formelle må være i orden når det kommer til instrukser:

– Vi kan ikke ha et system der departementet utøver sin overordnede styringsmyndighet i mer eller mindre uformell muntlig form. Det må være et ubetinget krav at instrukser er skriftlige, så det ikke er tvil om hva som blir sagt og den bindende kraft av det som sies, sier Bernt.

– KD griper inn i Eikelands ytringsfrihet

– Det skal selvsagt være adgang til å diskutere også politisk betente saker – ikke minst dem, sier advokat Vidar Strømme. Foto: Schjødt

Saken har også en ytringsfrihetsside ifølge ytringsfrihetsekspert Vidar Strømme.

– Dersom det er slik at Sveinung Eikeland er instruert til å avlyse et foredrag fordi det dreier seg om en «svært politisk sak», mener jeg KD har grepet inn i hans ytringsfrihet i større grad enn det er adgang til, sier Strømme, advokat og partner i advokatfirmaet Schjødt.

– I all enkelhet er det slik at Eikeland, som andre, i utgangspunktet kan holde foredrag om hva han vil. Det følger av Grunnloven § 100, og er ment å være en grunnleggende verdi som skal følges i praksis. KD har selvsagt en myndighet til å organisere universiteter innen universitetslovens rammer, og instruere om beslutninger. Men det betyr ikke at KD kan avgjøre hvordan man diskuterer organisering, før beslutninger tas. Et foredrag er ingen myndighetsutøvelse. Det skal selvsagt være adgang til å diskutere også politisk betente saker – ikke minst dem, sier Strømme.

Graver: – Forståelse for KD

Professor i jus ved Universitetet i Oslo Hans Petter Graver mener det er vanlig praksis og god forvaltningsskikk for departementet å vise tilbakeholdenhet i en detaljert styring av universitetene og høyskolene, men understreker at KD har mulighet til å instruere universitetene, så lenge det ikke går ut over den faglige autonomien.

– Om de har brutt med god skikk her vil jeg ikke ha noen mening om, annet enn at jeg synes man må ha forståelse for at dette er en vanskelig sak for statsråden og at ledere for underordnede organer må ta hensyn til det så lenge det ikke går på akkord med deres faglige frihet og integritet, sier Graver.

Hans Petter Graver mener ikke det er betenkelig at Kunnskapsdepartementet ber ledelsen droppe et arrangement som det på Nesna. Foto: Erik Norrud

Når det gjelder KDs instruksjonsmyndighet trekker han et skarpt skille mellom UiTs ledelse og øvrige ansatte.

– Jeg synes ikke det er så betenkelig at departementet ber personer i ledelsen for et universitet å avholde seg fra å delta i arrangementer som tar sikte på å motarbeide regjeringens og departementets politikk på området. Noe helt annet ville vært om en slik instruks omfattet andre personer ved universitetet enn de som taler på vegne av ledelsen, eller om den gikk på ikke å uttale seg om faglige forutsetninger for eller konsekvenser av regjeringens politikk. Så kan det kanskje oppstå vanskelige grensespørsmål i det enkelte tilfellet. Om det er tilfelle her vet jeg ikke nok til å uttale meg om, sier Graver.

Vidar Strømme peker på at en grensedragning kan være at ansatte ikke skal motarbeide prosesser og beslutninger på en måte som medfører uakseptable problemer for eier.

– Men det skal mye til før man når en slik terskel, og jeg har ikke kunnskap om at dette kunne oppfattes slik. Omorganiseringer og nedleggelser vil dessuten lett kunne føre til behov for diskusjon om hvordan man deretter dekker forskning og utdanning best mulig, tema som KD har en begrenset instruksjonsrett om, sier Strømme

Problematisk detaljstyring

For professor Bernt er imidlertid saken om hvordan instrukser skal gis klar. Dersom KD instruerer, skal det skje til styret, ikke til rektor. Og det skal ikke skje av direktører i departementet.

– Verken statsråden eller embetsverket i departementet kan instruere rektor, direktør eller styreleder til å gjøre eller unnlate å gjøre bestemte handlinger. Universitetet er ikke en del av departementet, men en ytre etat med særlige fullmakter gitt i lovs form. Departementet er på utsiden av institusjonen og må derfor gi sine instrukser til institusjonen som sådan, ved styret som øverste organ, ikke til enkeltpersoner i ledelsen. Og det må være en selvfølge at en slik instruks gis i skriftlig form, sier Bernt.

At det er representanter fra embetsverket som benytter denne formen for styringssignaler, gjør saken enda mer tilspisset, mener Bernt.

– Embetsverket burde skjønne hvor viktig det er å holde på korrekte former i slike saker. Her ser vi et sprik i virkelighetsforståelsen når det gjelder hva som har skjedd. Rektor oppfattet det som ble sagt som en instruks som hun var bundet av, mens departementet sier at det var det ikke, men at det var fint at universitetet gjorde som de anbefalte. Det viser at slik muntlig kommunikasjon er oppskriften på å utydeliggjøre politisk og juridisk ansvar for de vedtak som treffes. Når man ikke følger ordinære forvaltningsmessige spilleregler om dokumentert klar og utvetydig kommunikasjon mellom to forvaltningsnivåer, ødelegger det muligheten til å ha en forstandig diskusjon, ikke bare om hva som har blitt sagt, men også om hvem som har ansvaret for det som gjøres. Når det treffes kontroversielle beslutninger må det i det minste komme tydelig frem hvem som har tatt beslutningen og hvem som skal ta ansvar for det som er gjort.

Bernt reagerer også på at KD skal ha oppfatninger om hva slags konferanser og møter representanter for UiT deltar på.

– Dette innebærer at KD går på innsiden av UiTs virksomhet og griper inn i samtaleprosesser med andre aktører og kommunikasjon med allmennheten. Dette har karakter av en problematisk detaljstyring av institusjonens virksomhet.