Bidrar det NOKUT gjør til kvalitet? Det vet vi lite om.

Av Thomas Dahl, professor ved Institutt for lærerutdanning, NTNU

Publisert 15. november 2018

Hvordan få bedre kvalitet i utdanningen? Overdreven standardisering for å oppfylle NOKUTs mål er ikke veien å gå, mener Thomas Dahl.

Virket til Nasjonalt organ for kvalitet i utdanningen, NOKUT, er forankret i universitets- og høgskoleloven. NOKUT skal akkreditere studietilbud, evaluere systemer for kvalitetssikring og foreta evalueringer av betydning for å kunne bedømme kvaliteten i høyere utdanning. NOKUT må sees på som et resultat av kvalitetsreformen i høyere utdanning og de to målene om a) standardisering, for å harmonisere utdanningsløp, og b) styrking av kvaliteten på utdanningen.

Thomas Dahl. Foto: NTNU

Målene om standardisering kommer blant annet til uttrykk gjennom kvalifikasjonsrammeverket, som legger rammer for utforming av utdanningsløp og hvor NOKUT etter lovens forskrift har «godkjennings-, akkrediterings- og tilsynsoppgaver». Men er det slik at denne standardiseringen av høyere utdanning bidrar til høyere kvalitet?

Fornuftig pengebruk?

Ideen om NOKUT ble lansert av Mjøs-utvalget i NOU 2000:14. Forslaget ble godt mottatt av KUF-komiteen på Stortinget, men med en tydelig forutsetning om at «eit slik organ skal vere avgrensa, ikkje stort og byråkratisk» (Innst. S. nr. 337 (2000-01), s. 25).

NOKUT er i dag et organ med 140 ansatte som i tillegg hyrer inn 900 personer årlig til diverse oppdrag. Det har flere ansatte enn enkelte statlige høgskoler. Nå trenger ikke størrelse si noe om kvalitet og bidrag til kvalitet, men kvalitet er ofte et kost-nytte-spørsmål. Bruker vi pengene fornuftig i dag?

Svaret på spørsmålet må selvsagt vurderes på bakgrunn av om og på hvilken måte NOKUT bidrar til å styrke kvaliteten i sektoren. Dessverre er det lite vi vet om dette. I «Kvalitetsmeldinga» (Meld. St. 16 (2016–2017)) nøyer man seg med å omtale hvordan NOKUT har «tilpasset, justert og videreutviklet rutiner, praksis, virkemiddel og kompetanse». NOKUT har foretatt en selvevaluering i kraft av å være medlem av European Association of Quality Assurance in Higher Education. Evalueringen fra 2017 handler imidlertid mye om NOKUTs interne kvalitetssikringssystem, og lite om kvalitet i høyere utdanning. Spørsmålet om det NOKUT gjør i dag, bidrar til kvalitet, er fremdeles ubesvart.

Verdifullt studiebarometer

Å svare på dette spørsmålet krever en grundig evaluering. I påvente av en slik vil jeg her våge meg frampå med litt anekdotisk evidens som ikke kan gi svar, men forhåpentlig aktualisere spørsmålet.

NOKUT ble i 2013 pålagt å gjennomføre en årlig nasjonal studentundersøkelse. Denne undersøkelsen danner grunnlaget for Studiebarometeret, som skal kunne gi «informasjon om opplevd studiekvalitet». Fagmiljøet mitt og jeg har hatt stor glede av denne studentundersøkelsen. Det er selvsagt farget av at studieprogrammet vi har ansvar for, får så høy skår. Master i skoleledelse ved NTNU, med totalt rundt 120 registrerte studenter, har i alle år vært blant de fem av nesten tre hundre programmer ved NTNU med høyest skår på studentenes helhetsvurdering, med en skår på 4,7 eller 4,8. Vi har tilsvarende vært blant de fem programmer av over hundre i landet innenfor økonomisk-administrative fag med høyest skår. Vi kan bruke denne undersøkelsen til å vurdere de overordnete faglige og pedagogiske mål for masteren. Den pedagogiske grunntanken, som er forankret i egen forskning på organisasjonsutvikling og læringsteori, ser ut til å ha betydning for hva vi får til. Vi skårer høyest (4,9) på spørsmålet om «studieprogrammet er faglig utfordrende». Undersøkelsen tydeliggjør også områder hvor vi bør forbedre oss. Den gir oss informasjon som vi kan bruke i vår diskusjon om hvor og hvordan vi bør utvikle programmet.

Godt program må erstattes

Dette studieprogrammet som studentene mener holder høy kvalitet, skal nå, etter NTNUs ønske, erstattes med et nytt. Høsten 2015 vedtok styret ved daværende Program for lærerutdanning at det skulle utredes en ny master ut fra ønsket om å redusere mastertilbudet fra 120 studiepoeng til 90. Fagmiljøet satte da i gang et arbeid med å lage en plan for en ny master. Da vi utformet et forslag til ny studieplan, viste det seg at den ikke var bygd opp og ivaretok det som kvalifikasjonsrammeverket krever, og den ble sendt i retur. Det viste seg da at den gamle studieplanen, som vi brukte som utgangspunkt for å lage en ny, heller ikke var i tråd med kvalifikasjonsrammeverket. Vi hadde drevet et studieprogram i over ti år som ikke tilfredsstilte kravene til det rammeverket som ble fastsatt i 2009! Elendig etter NOKUT-standard på formalia, men svært godt på kvalitet, i hvert fall fra studentenes ståsted.

Les også: NOKUT sa ja til at HiOA kan bli universitet 

Fagmiljøet mangler eierskap

Vi har nå i snart tre år arbeidet med å lage en ny studieplan som tilfredsstiller kvalifikasjonsrammeverket. Jeg overtok som studieprogramleder høsten 2017, og har siden hatt hovedansvar for å utforme studieplanen som skal til godkjenning av NTNUs styre. Som studieprogramleder har jeg ikke tall på hvor mange ganger jeg har blitt møtt med melding om at dette ikke er i tråd med rammeverket. Det er NTNUs egen veiledning for utvikling av studieplaner hvor man kan lese om «en klar forventning fra NOKUT», det er gjennom utdanningsledelsen ved både institutt og fakultet og ikke minst gjennom administrasjonen ved både institutt og fakultet. Jeg har ei mappe med dokumenter som overskrider mange mapper for forskningsprosjekter i størrelse, og e-postene om det som må inn i planene, er ofte flere om dagen.

«Tilsyn fra NOKUT» er et damoklessverd ved NTNU, og arbeidet med ny studieplan har vært et sisyfosarbeid. Ikke før er en ny versjon av et eller annet dokument sendt, før det er tilbake med bemerkninger og påpekninger. Til slutt har vi lagt inn alle adjektiver og adverb som kvalifikasjonsrammeverket etterspør på mastergradsnivå, som «avansert», «inngående», «kritisk», «selvstendig», «omfattende», etc. etc. Da ser det ut til at vi får en studieplan som også et tilsyn av NOKUT vil si er OK. Denne prosessen har imidlertid gjort at hele dokumentet har beveget seg bort fra fagmiljøet. Eierskapet til det er i dag fraværende. Den pedagogiske grunntanken som gjennomsyret planen for den gamle masteren, er erstattet med formalia om vurderings- og læringsformer.

Systemkontroll tar overhånd

Bidrar dette til kvalitet på programmet? Mjøs-utvalget understreket «institusjonenes selvstendige ansvar for kvalitet i utdanningen» (NOU 2000:14, s. 212). Dette ansvaret forutsatte at ansatte hadde kompetanse til å vurdere kvalitet og kunne trekke på forskningsarbeid for å videreutvikle kvalitet: «Grunnlaget for kvalitet i undervisningsarbeidet skjer i møte mellom den faglig ansatte og studenten», sa utvalget. I den gamle Master i skoleledelse har vi lagt grunnlaget for kvalitet i møtet mellom faglig ansatte og studenter (i flertall). Vi tror, og har forskningsmessig belegg for, at studentenes opplevelse av kvalitet i programmet blant annet skyldes at vi ikke bare har forhåndsdefinerte læringsmål i en plan som vi slavisk styrer etter. Læringsmålene revideres kontinuerlig, ikke bare gjennom revisjon av planen, men i undervisningen og i diskusjon med studentene. Det er en grunnsetning i både ledelses- og læringsteori om at høye forventninger fungerer best dersom det er eierskap til dem. Læringsmål må forankres faglig, blant ansatte og studenter.

Kvalitetsreformen kan sees på som et etterspill til den såkalte kvalitetsrevolusjonen, som først bredde om seg i amerikansk industri i 1980-årene. Fra kvalitetsrevolusjonen har vi blant annet fenomener som «bench-marking», «quality assessment», «quality assurance, «quality control» og «total quality management». Kvalitetsrevolusjonen har ført til utvikling av indikatorer som bidrar til kunnskap om kvalitet, men også systemer for å sikre kvalitet. Det er imidlertid et problem at indikatorene og systemene kan bli det viktigste. William Edwards Deming, som regnes som en av de viktigste bidragsyterne til kvalitetsrevolusjonen, så dette som et problem og advarte sterkt mot å la tall og systemer overta styringen. Målstyring, enten det er etter tallene eller systemene (eller læringsmålene), er problematisk fordi det retter fokuset mot målet, og ikke prosessen. Det er i prosessen, det man gjør for å frambringe noe, at kvaliteten blir til. Hvis tallene og systemene blir det viktigste, vil det trekke oppmerksomheten fra prosessene. Skal man styrke kvaliteten i prosessen, må man, ifølge Deming, ha prosesskompetanse. Den kompetansen gir ikke systemene og målingene oss.

– Forsk på undervisning

Det kan diskuteres hva som er prosesskompetanse i utdanning, men det kan ikke være vanskelig å se på utdanning og læring som prosesser. Mjøs-utvalget innså også det. I en erkjennelse av kunnskapsmangel i UH-institusjonene med tanke på å styrke kvaliteten på undervisning, sa utvalget at det er «viktig at det stimuleres til FoU-arbeid knyttet til kvalitet i høgre utdanning» (s. 212). Det er gjennom kunnskap man kan utvikle det man gjør, og forsknings- og utviklingsarbeid er en god og anerkjent måte å få kunnskap på. Dessverre synes det som både NOKUT og institusjonene er mer opptatt av systemer for å sikre kvalitet enn å styrke FoU for å bygge kvalitet. Vi som jobber på gulvet i utdannings-prosess-industrien, lar oss antakelig også i større grad stimuleres til kvalitetsarbeid gjennom FoU enn gjennom kvalitetssystemer. Jeg kan i alle fall heller tenke meg å forske på mitt fagmiljøs undervisning enn å bruke tid på hyperbyråkrati. Jeg tror også at det er det som til syvende og sist vil gi kvalitet på undervisningen, ikke rammeverk og systemkrav. Nok NOKUT, mer FoU!

Les også: