Universitetene har fått nok av detaljstyring, rapportering og byråkrati. Ber staten om å blande seg mindre

Av Jørgen Svarstad

Publisert 8. juni 2020

– Innfør en tillitsreform i hele kunnskapssektoren, mener Forskerforbundet.

Staten blander seg for mye i styringen av universitetene og høyskolene. Det er for mange mål for virksomhetene, for mange rapporteringskrav og for mye detaljstyring. I tillegg er det for mange kokker, i form av direktorater, som går i beina på både hverandre og universitetene/høyskolene.

Slik er gjennomgangstonen i høringsinnspillene om ny styringspolitikk for statlige universiteter og høyskoler. Regjeringen skal nemlig i 2021 komme med en stortingsmelding om styringspolitikk. Forsknings- og høyere utdanningsminister Henrik Asheim (H) har oppfordret institusjonene til å uttale seg, og fredag gikk fristen ut.

«Dagens styring er for byråkratisert og preges av for liten tillit til sektoren, for mye blir målt og for mange måler», skriver for eksempel Oslomet.

Universitetet i Oslo (UiO) beskriver en situasjon der «stadig flere insentiver, kontrollorganer, forskrifter og standarder legges oppå hverandre, og til dels trekker i motsatte retninger».

For mye målstyring

Universitetene og høyskolene måles på en lang rekke indikatorer. For eksempel antall uteksaminerte ph.d.-er, studentenes gjennomføring, publiserte forskningsartikler, utveksling, internasjonalt samarbeid, innhentede EU-midler og studenters tilfredshet. Det har blitt for mye, mener universiteter og høyskoler som har uttalt seg.

«Ikke alt som teller kan telles, og ikke alt som telles teller», skriver UiO. 

Flere mener dessuten at dette systemet i for liten grad tar hensyn til institusjonenes egenart.

Universitets- og høgskolerådet skriver for eksempel:

«For mange og for detaljerte rapporteringskrav og mål vil medføre at alle institusjonene arbeider i samme retning, med det resultat at UH-institusjonene også utvikler seg i denne retningen. Den beste måten å sikre en mangfoldig sektor på, er derfor å redusere detaljstyringen».

Samarbeidsorganet for universiteter og høyskoler skriver videre at institusjonene stadig blir spurt om data og rapporter, og at dette er ressurskrevende. Behovet for informasjon bør veies mot ressursene som går med til rapporteringen, mener de.

Flere er derimot mer positive til de såkalte utviklingsavtalene som Kunnskapsdepartementet har inngått med hver av universitetene og høyskolene. De går over flere år og setter mål for hva institusjonene skal oppnå.

Les også: «Uklare, kryssende og for mange mål» – utdanningstopper ønsker seg forenkling

Mer tillit, mindre kontroll

«Men skal utviklingsavtalen legge til rette for at institusjonene kan fylle ulike samfunnsoppdrag, må de langsiktige utviklingsmålene frigjøres fra kortsiktig mål- og resultatstyring», skriver Universitetet i Bergen.

Styringen må i større grad må baseres på tillit, mener institusjonene. Hvis tilliten er høy, kan en droppe ressurskrevende prosesser for rapportering, kontroll og oppfølging, skriver for eksempel Universitetet i Stavanger, og foreslår en «reform for forenkling og avbyråkratisering» av kontroll- og styringssystemet». 

«Institusjonene må enda bedre forstå årsakene til at enkelte sektordepartementer føler behov for å detaljstyre innholdet i utdanninger. Og departementene/sektorene må på sin side bedre forstå virksomheten ved universiteter og høyskoler», uttaler NTNU.   

Forskerforbundet: – Fjern unødvendige tellekanter, rapporteringskrav og tidstyver

Forskerforbundet har også uttalt seg. Fagforeningen mener også at styringen av universitetene og høyskolene bør bli mer overordnet med mindre detaljstyring enn i dag. Dette for å sikre og styrke institusjonenes autonomi.

«Forskerforbundet mener at det bør innføres en tillitsreform i hele kunnskapssektoren, der rapportering og kontroll erstattes av overordnet, tillitsbasert styring og større faglig handlingsrom», heter det i innspillet.

Forskerforbundet mener videre at den samlede styringen bør gjennomgås «med tanke på å fjerne unødvendige tellekanter, rapporteringskrav og tidstyver.» De hevder at markedstenkningen de siste årene i stadig sterkere grad har fått prege utviklingen av universiteter og høyskoler.

 «Høyere utdanning og forskning blir i stadig større grad redusert til midler for å oppnå økt konkurranseevne framfor å være et mål i seg selv. Forskerforbundet vil ikke overlate styringen av høyere utdanning og forskning til markedet. Derfor må denne utviklingen kontinuerlig følges opp og ikke bare settes under debatt, den bør endres.»

Les også: – New Public Management er den største trusselen mot god forskning i framtida

Direktoratene: – Har gitt økt byråkrati

Statsråd Henrik Asheim har også bedt om tilbakemeldinger på hvilken rolle direktoratene under Kunnskapsdepartementet bør ha. Etter en større omorganisering i 2018 er det nå nesten 500 ansatte i direktoratene NOKUT og de nypopprettede Unit og Diku (se faktaboks).

Universitets- og høgskolerådet er ikke spesielt begeistret for den nye organiseringen. Mye er riktignok positivt, men universitetene og høyskolenes erfaring så langt er at «kostnadene ved direktoratene har oversteget gevinstene», ifølge rådet.

Universitetet i Bergen skriver at istedet for en opprydning, ble det i 2018 opprettet flere nye direktorater «med dels uklare og overlappende mandater. Over tid er det blitt mange enheter som skal utvikle, føre tilsyn, kontrollere og telle».

Fakta
DIREKTORATER

NOKUT (Nasjonalt organ for kvalitet i utdanningen)

Et organ for tilsyn, kontroll og andre myndighetsoppgaver. Kontrollerer kvaliteten på høyere utdanning i Norge, samt kontrollerer og informerer om kvaliteten på utdanning fra utlandet.

Unit (Direktoratet for ikt og fellestjenester i høyere utdanning og forskning)

Et tjenesteorgan som har et overordnet forvaltningsansvar på IKT-området. Leverer blant annet studieadministrative systemer og tjenester, samordning av opptak og forskningsstøtte.

Diku (Direktoratet for i internasjonalisering og kvalitetsutvikling i høyere utdanning)

Har ansvar for arbeidet med å etablere en ny nasjonal arena for kvalitet i høyere utdanning. Har også ansvaret for Senter for fremragende utdanning (SFU), lærebokutvalget og internasjonaliseringstiltak for hele utdanningsløpet.

I høringsuttalelsene trekkes det frem på eksempler på uheldige sider ved omorganiseringen. For eksempel synes UiO at forholdet mellom NOKUT og Diku som pådriver for kvalitet ikke virker avklart.

Les om omorganiseringen her: Flytter 60 arbeidsplasser ut av Oslo

Universitets- og høgskolerådet synes det er uheldig at direktorater har dobbeltroller. For eksempel skal Unit både levere tjenester til institusjonene og ha en myndighetsrolle overfor dem. NOKUT skal både drive tilsyn og aktivt fremme kvalitet. «Utdanningssektoren kan ha behov for det tilsynssystem som har en uavhengighet til departementet, men NOKUTs tilsynsrolle bør rendyrkes og tilpasses institusjonenes ulike formål», skriver de.

Videre er det flere direktorater som ber om den samme informasjonen fra institusjonene. «Dette har i sum medført økt byråkrati gjennom økte og doble rapporteringskrav og unødvendig detaljstyring», skriver UiO.

Oslomet skriver at «det er for mye som styres, og at det også er for mange som styres». De mener det er uklart hvilken myndighet de ulike direktoratene har til å styre institusjonene, og direktoratene har dels overlappende og uklare roller.

Les også: Bidrar det NOKUT gjør til kvalitet? Det vet vi lite om.

– Fragmentert, lite prioritert, kortsiktig og svært detaljert styring

«I sum bidrar direktoratene til en fragmentert, lite prioritert, kortsiktig og svært detaljert styring av institusjonene og utdanningene, og det er tendenser til administrativ overkapasitet (byråkratisering) i den nye direktoratstrukturen», skriver Oslomet.

Flere som uttaler seg mener mandatene til direktoratene bør gjennomgås. Oslomet skriver i tillegg at antall direktorater bør reduseres.

Som kjent har regjeringen innført et flatt såkalt avbyråkratiserings- og effektiviseringskutt ved statlige virksomheter (ABE-kuttet). Forskning og undervisning ved universiteter og høyskoler rammes også av kuttet, som er på 0,5 prosent.

I sine innspill mener flere det er paradoksalt at mens universitetene må kutte administrasjon for å spare kjernevirksomhet, «får sektorens direktorater økt administrativ aktivitet, og avkrever institusjonen stadig nye rapporteringer», som UiO formulerer det.  

Universitetet i Stavanger skriver at de nevnte direktoratene under Kunnskapsdepartementet har vokst.  «Evaluering av nytte og ressursbruk ved aktiviteten i disse direktoratene kunne med fordel blitt utsatt for større oppmerksomhet», mener de.

Les også: – Universitetene blir drevet som fabrikker

Profesjonsutdanninger: – Rom for en tillitsreform

De fleste profesjonsutdanninger er ganske detaljert regulert blant annet gjennom nasjonale rammeplaner eller retningslinjer. For eksempel sier retningslinjene for sykepleierutdanningen hvilken kompetanse en ferdig utdannet sykepleier skal ha og hvordan studiet og praksisperioden skal være bygd opp.

«Tiden er overmoden for å fjerne styring av utdanninger gjennom rammeplaner og retningslinjer», mener Universitets og høgskolerådet. De mener slik styring er en foreldet måte å regulere utdanninger på, «der behovet for nasjonal koordinering og styring hemmer mulighetene for utvikling av utdanningene». Dette strider også mot institusjonenes faglige autonomi, mener Universitets- og høgskolerådet. De viser blant annet til de nye nasjonale retningslinjene for helse- og sosialfagutdanningene, som de mener innebærer «mer styring både på innhold og sluttkompetanse enn noen gang.»

Og videre:

«De nye forskriftene har så mange og detaljerte læringsutbyttebeskrivelser og andre føringer at det skal godt gjøres å finne det lokale handlingsrommet på studieplannivå.»

Forskerforbundet mener også styringen av profesjonsutdanningene har gått for langt. De nevner blant annet innføring av nasjonale deleksamener på grunnskolelærerutdanningene og nasjonale rammeplaner «som går langt i å definere innhold og emner» i profesjonsutdanningene.

«Alt i alt synes tendensen å gå retning av en for detaljert inngripen i de UH-ansattes faglige virksomhet. Også på dette området er det rom for en tillitsreform», skriver forbundet.

Universitetet i Sørøst-Norge skriver at det er «bygget lag på lag med mål og resultatkrav» til profesjonsutdanningene.

Den detaljerte nasjonale styringen av profesjonsutdanningene «hindrer mangfold og er en hemsko for utvikling og omstilling av utdanningene på noen områder», mener universitetet.

Les også: