Annonse
Holbergprisen 980x150
Annonse
Holbergprisen mobil

Stadig flere forskere sitter i offentlige utvalg: – Det er reell påvirkning

Av Lina Christensen

Publisert 11. april 2020

Andelen forskere i Norges offentlige utredninger er nesten firedoblet siden 70-tallet. Forskere som Dag O. Hessen kan sette agendaen.

«Den interesseløse interessens engasjement, selve vitenskapens credo», skrev Forskerforums bokmelder Kjetil Vikene en gang i en anmeldelse av boken Interessekonflikter i forskning.
For mens forskningen skal være interesseløs, skal politikken helst være kunnskapsbasert. Det er der, mellom forskning og politikk, Norges offentlige utredninger (NOU) befinner seg. Forskere, byråkrater og organiserte interesser har siden 1972 blitt samlet i offentlig oppnevnte utvalg for å diskutere og forenes om forslag til nye politiske løsninger (se faktaboks). Utvalgene produserer rapporter, og mange av dem havner i den såkalte NOU-serien. Mens noen NOU-er legger føringer for den offentlige debatten, og mulige politiske beslutninger, havner andre i skuffen uten nevneverdig debatt.
Nå viser det seg at forskere utgjør en stadig større andel av utvalgene.

Dagsordenmakt

Det kan Cathrine Holst, professor ved Institutt for sosiologi og samfunnsgeografi ved Universitetet i Oslo (UiO), bekrefte. Siden 2016 har hun ledet prosjektet EUREX ved ARENA Senter for europaforskning, om eksperters rolle i offentlige utredninger.

– Ideen om at god politikk skal bygge på forskning og være «evidensbasert», har vind i seilene, både blant forskerne selv og i styringsverket, sier Cathrine Holst. Foto: Erik Norrud

Hun oppsummerer to hovedfunn:
– Vi ser at andelen forskere blant utvalgsmedlemmer vokser, og at andelen forskere blant utvalgsledere, som har en definerende rolle, vokser enda mer. Vi ser også at politikere og representanter for interessegrupper og sivilsamfunnet sitter noe sjeldnere i utvalg.
Fra 70-årene til i dag har forskerandelen blant utvalgsmedlemmene økt fra 8 til 30 prosent. Dette gir akademikere innflytelse på kunnskapsgrunnlaget som legger føringer når politiske beslutninger skal tas. Men det er ikke dermed sagt at alt faller i smak hos politikerne.

Fakta
Norges offentlige utredninger
• Norges offentlige utredninger (NOU) er en serie statlige rapporter. Hver tar for seg ulike forhold i samfunnet.
• Utredningene danner ofte, men ikke alltid, grunnlag for stortingsmeldinger eller forslag om lovendringer.
• Utvalget som utfører utredningsarbeidet, er oftest oppnevnt av regjeringen, men noen ganger også av et departement.
• Siden den første NOU-en kom i 1972 og fram til 2018 er det til sammen utarbeidet rundt 1600 utredninger i NOU-serien.
• Det produseres noe færre NOU-er enn før: Mellom 1972 og 1979 ble det levert 450 rapporter, mens det mellom 2010 og 2018 ble levert 162 rapporter.
• For utvalg som leverte mellom 1972 og 1979, var forskerandelen 8 prosent. For utvalg som leverte mellom 2010 og 2018, var forskerandelen 30 prosent.

– Forskere som sitter i utvalg, har dagsordenmakt og kan sette agendaen, men det er ikke opp til forskere hva som blir den endelige politiske beslutningen. De har kanskje stor innflytelse på hvordan utredningsrapportene utformes, men de bestemmer ikke veien videre, om rapportene blir fulgt opp, og hvordan, eller om de blir lagt i skuffen, sier Holst.
– Men det sier seg selv, hvis et utvalg nesten utelukkende består av forskere, så er de i stor grad med på å forme framstillingen av kunnskapsgrunnlaget og det som blir de politiske anbefalingene, sier hun.

LES OGSÅ: Hvilke problemer skal forskerne løse i fremtiden? Det skal disse to være med på å bestemme.

Tilkobling til samfunnet

En som nylig fikk NOU-oppmerksomhet, er Dag O. Hessen, professor i biologi ved Universitetet i Oslo. Han var med i utvalget som tidligere i år leverte forslaget til ny universitets- og høyskolelov, til blandet mottagelse innad i akademia. Selv tok han dissens i spørsmålet om rektors stilling. Akademikeres NOU-bidrag beskriver han som mer enn «faglig alibi og sandpåstrøing»:
– Det er reell påvirkning.

– Forskere får mulighet til å påvirke utover den snevre kretsen som allerede leser på fagområdet, sier Dag O. Hessen. Foto: Aksel Kjær Vidnes

Tidligere har han bidratt med ekspertise i NOU-rapportene bak naturmangfoldloven og om økosystemtjenester.
– Jeg tror det er veldig viktig for forskere å være med. En god del styres jo av departementer og embetsverket, som gjør en god jobb, men mye av dette er forskningsintenst og tungt. Forskere får mulighet til å påvirke utover den snevre kretsen som allerede leser på fagområdet, sier han og fortsetter:
– Det gir også anledning til å utvide horisonten. Du får tilgang til et embetsverk, og du knytter kontakter til politikere og andre aktører som mange forskere i det daglige ikke har kontakt med. Det er en tilkobling til samfunnet på en måte som akademia bør tilstrebe.
Det er særlig på to områder forskere kan bidra i utredningsarbeid, mener Hessen: ved sin uavhengighet og gjennom fagkunnskap og den vitenskapelige tenkemåten.
– Det ene er å komme med viktig innsikt i hva som er den rådende oppfatningen på forskningsfronten. Det andre er at forskere, særlig ved universiteter og høyskoler, er ubundet. Vi kan si og mene det vi tror er riktig, uten å være bundet av oppdragsgivere eller politiske partier, sier han.

LES OGSÅ: Her er dei beste skrivetipsa frå forskarane

Typisk forskerutvalg

NOU-forsker Holst har ikke bare forsket på saken, hun har også utvalgserfaring fra likestillingsutvalget, som leverte to rapporter i henholdsvis 2011 og 2012.
– Det var et typisk utvalg som akademikere gjerne liker å sitte i. Det var forskertungt, slik at forskere fikk stor innflytelse på diskusjonene, sier hun.
– Det var utrolig givende å lage et dokument med praktisk relevans, der egen og andres forskning blir koblet til politiske prosesser, og med høringsrunder med respons fra sivilsamfunnet. Men det kunne også være frustrerende og vanskelig. Hun sier hun gikk inn i arbeidet med tanke om å prøve å bli enig med de andre utvalgsmedlemmene.

Akademikere utgjør en stadig større andel av forfatterne bak NOU-rapporter. Politikere og representanter for interessegrupper blir det derimot færre av. Foto: Erik Norrud

– Det er pakken du kjøper, å kunne bli enig, hvis det går, med kollegaer om kunnskapsgrunnlaget. Man skal lage formuleringer som man alt i alt skal kunne leve med, men hvis jeg selv skulle ha skrevet det samme i en forskningsartikkel, ville jeg nok noen ganger ha formulert meg annerledes. Noe jeg fortsatt føler meg helt fri til å gjøre, bare så det er sagt, sier Holst.

LES OGSÅ: Stadig flere skriver populært om forskning. Hvordan lykkes?

Inn i det politiske kretsløpet

Likestillingsutvalget foreslo blant annet å gi Diskrimineringsnemnda myndighet til å håndheve forbudet mot seksuell trakassering, et forslag som senere ble lagt vekk.
– Det var litt skuffende. Vi hadde jobbet så mye, til tider døgnet rundt. Vi hadde lagd en rapport og utformet forslag som vi tenkte at mange, på tvers av politisk tilhørighet, kunne slutte seg til, men få av forslagene ble plukket opp, sier hun.
Holst kan imidlertid fortelle at likestillingsrapporten ble aktuell noen år etter, i forbindelse med metoo-oppropet i 2017.
– Det hender at utvalg får liten betydning der og da, men at de hentes opp igjen når vilkårene forandrer seg og folk ser annerledes på ting.
Utvalgsmedlemmer som har brukt måneder på å forenes om kompliserte politikkområder til tilsynelatende liten nytte, kan altså trøste seg med at utredningsrapporter kan oppleve en renessanse.
– Jeg lærte at dette må ses over tid. NOU-en ble en del av utredningskretsløpet. Forslagene har blitt gjentatt og kommet opp i nye utredninger. Vi ser at departementer og stortingsrepresentanter bruker NOU-en som kunnskapsressurs når de kommer med forslag, sier Holst.

LES OGSÅ: Hva gjør du når Dagsnytt 18 ringer?

Legger premisser

To utredninger som ikke har blitt lagt i skuffen, men som derimot har vært viktige premissleverandører for norsk politikk på innvandring- og integreringsfeltet, er Brochmann-utvalgene. I to omganger har konsekvensene av økt migrasjon for velferdsstaten blitt utredet. Da Morgenbladet i 2014 skulle kåre norgeshistoriens beste NOU-er, hanket første Brochmann-rapport inn tiendeplassen.
«Sjelden har en NOU sagt så mye av det mange lenge (alltid) hadde ‘visst’ om problemene med innvandring, og derfor veldig gjerne ville høre og se belagt i nedtonet (og derfor så retorisk effektiv) NOU-prosa», uttalte Cathrine Holst til Morgenbladet den gangen.

Identifisert med innholdet

I likhet med andre framtredende NOU-er har utvalgene på uformelt vis tatt navnet til utvalgsleder Grete Brochmann. Til vanlig er hun tilsatt som professor ved Institutt for sosiologi og samfunnsgeografi ved UiO, men som utvalgsleder ble hun tidvis fristilt fra universitetsjobben.
– Når utvalget bærer navnet ditt, blir du sterkere identifisert med innholdet. Det kan ha både positive og negative følger, sier Brochmann og fortsetter:
– Utvalgsledelse er attraktivt fordi man lærer mye og får innflytelse, men det er også et stort ansvar. Kanskje særlig når temaet var vanskelig og sensitivt i offentligheten. Det blir desto viktigere å ha en mest mulig balansert tilnærming.
Også Cathrine Holst bekrefter at utvalgslederrollen innebærer autoritet.
– Vi vet fra intervjuer at utvalgsledere har rom til å fortolke mandatet, som hvilken retning anbefalingene skal ta. Men på en annen side, ettersom mandatet til utvalget er gitt av regjeringen og departementet, er forskeres makt også avgrenset, sier hun.

LES OGSÅ: Slik stemmer norske forskere

Motvirket polarisering

Den første Brochmann-utredningen er et godt eksempel på en NOU som virket inn på den offentlige debatten. Mens likestillingsutvalget kanskje var forut for sin tid, ble Brochmann-utvalget satt ned i grevens tid.
– Minst like viktig som politikkendringene i etterkant var det at vi la nye premisser for den offentlige debatten. Jeg er ikke uhildet, men jeg mener at utvalget bidro til å gi offentlig debatt et mer saklig fundament når det gjelder sammenhengen mellom innvandring og velferdsstaten. Tidligere var det sterk uenighet om faktagrunnlaget, der én side så på innvandring som en stor trussel mot velferdsstaten, mens den andre siden vurderte innvandring som redningen. Jeg mener at vårt tallgrunnlag og våre analyser bidro til en mer opplyst debatt, sier hun. Brochmann tror utfallet hadde blitt annerledes dersom oppnevnelsen hadde skjedd ti år tidligere.
– Den offentlige debatten var polarisert og nærmest ropte på en mellomposisjon. Jeg tror vi lyktes med å treffe den planken, og at den har blitt stående på grunn av det.

Grete Brochmann ledet utvalget som utredet de langsiktige konsekvensene av høy innvandring. Her med daværende innvandrings- og integreringsminister Sylvi Listhaug, som mottok NOU-en i 2017. Foto: NTB Scanpix

Regjeringens verktøy

Stine Hesstvedt er stipendiat på samme forskningsprosjekt som Cathrine Holst. Hun beskriver den store ekspertandelen i den norske utredningskanalen som særegen.
– Ja, det er litt unikt. Når jeg snakker med kollegaer fra Danmark og Sverige, så blir de overrasket over det høye antallet forskere. Der er det vanligere med embetsfolk, som får fristilt noe av arbeidstiden til utredningsarbeid, sier hun og legger til:
– I komparativ sammenheng ses nok Norge og Skandinavia på som særegne når det kommer til kunnskapsintensiv politikkutforming. Norge har jo også en sterk oppdragsforskningssektor, sier hun.
I doktorgraden forsker hun på det politiske bak oppnevnelsen av offentlig utvalg.
– NOU-ene er viktige for å kunne føre en forskningsbasert politikk, men jeg er opptatt av at de tross alt er regjeringens verktøy. Å sette ned et utvalg er det første steget på veien mot en stortingsmelding eller et lovforslag. All den tid politikere også har gjenvalg og politisk gjennomslag for et partiprogram for øyet, vil det kunne ligge strategiske og politiske hensyn til grunn for utvalgsoppnevnelser. Også når det er forskere involvert.
– I intervjuer jeg har gjort med embetsverket, kommer det for eksempel frem at politikerne kan ha sterke meninger om medlemssammensetning og mandatformulering, også når det er snakk om forskertunge utvalg, sier Hesstvedt.

LES OGSÅ: Så mye tjener en forsker. Se lønnsstatistikken her.

Ludvigsens gjennomslag

En halvtimes tid etter at samtalen med Hesstvedt er avsluttet, sender hun oss en SMS:
«Som nevnt er mitt inntrykk at Ludvigsen-utvalget var et vellykket eksempel på en forskningsbasert utredning med politisk gjennomslag», skriver hun.
Vi gjør som Hesstvedt sier og kontakter Sten Ludvigsen, professor i læring og digitalisering og dekan ved UiOs utdanningsvitenskapelige fakultet. Han ledet utvalget som skulle vurdere fag og elevers læring i norsk skole. De resulterende NOU-ene, som ble levert i 2014 og 2015, har fått stort politisk gjennomslag.
– Hvis man legger NOU-ene og stortingsmeldingen oppå hverandre, så er de 80 til 85 prosent like, sier Ludvigsen.

Sten Ludvigsen mener utvalget han ledet om fagfornyelse av skolen, fikk stort gjennomslag: – Hvis man legger NOU-ene og stortingsmeldingen oppå hverandre, så er de 80 til 85 prosent like. Foto. Lina Christensen


Selv om det begynner å bli noen år siden 2015, setter utredningene fortsatt spor. NOU-ene la eksempelvis grunnlag for de nye lærerplanene i norsk skole, som etter planen skal innføres i løpet av de to neste årene.
– De implementeres as we speak, sier Ludvigsen.

Dybdelæring

Med Ludvigsen-utvalget og de nye lærerplanene ble «dybdelæring» innført i det norske skolevokabularet. Dybdelæring har det utvilsomt blitt snakket mye om i lærerværelser idet lærere stålsetter seg for å ta i bruk nye undervisningsmetoder. Kort fortalt går dybdelæring ut på at elever ikke lenger skal lære litt om alt, men mer om noe. Det var i den retningen forskningen pekte, sier Ludvigsen. Han forklarer hvordan utvalget brukte forskning for å følge opp mandatet om å legge grunnlaget for en fagfornyelse av skolen:
– Det handler ikke bare om å bruke forskning, men om hvordan man faktisk bruker forskning for å skape et grunnslag for skolens utforming av praksis. Mandatet var å finne ut hvordan elever lærer best, så da gikk vi systematisk gjennom studier som kunne belyse hva vi vet om skolen, og hva som virker. Til slutt kunne vi si at dette vet vi nok om til å peke ut en retning. Det betyr ikke at vi kunne alle detaljer, men vi fikk fram et sett med viktige prinsipper for elevers læring, sier han.
Som for å understreke hvordan akademikere kan bidra med kunnskapsgrunnlaget i NOU-arbeid, peker Sten Ludvigsen på bøkene og tidsskriftene i bokhylla på sin høyre side.
– Forskningen har jobbet med dybdelæring og progresjon i 30 år. Det er ikke noen tvil om retningen. Det er ikke basert på min innflytelse som forsker, men bygger på et anerkjent kunnskapsgrunnlag. Det er så sikkert som det kan bli, sier han.

«Evidensbasert»

Norges offentlige utredninger omfavner altså i stadig større grad akademikerkunnskapen. Men ifølge Cathrine Holst vet vi foreløpig lite om hvorfor det er slik.
– Men det allmenne svaret er at samfunnet blir stadig mer teknisk komplisert, den kunnskapsmessige arbeidsdelingen øker, og vi trenger stadig flere spesialister. Ideen om at god politikk skal bygge på forskning og være «evidensbasert», har også vind i seilene, både blant forskerne selv og i styringsverket, sier Holst.
Gjennom utredningsarbeid kan akademikere bidra med viktig kunnskap, mener hun.
– Jeg føler også at jeg gjorde min samfunnsplikt som forsker, og at jeg var med på å levere noe tilbake til samfunnet.


Hvilken NOU er din favoritt?

Jon Christian Fløysvik Nordrum, førsteamanuensis ved Institutt for offentlig rett, Universitetet i Oslo

– Jeg er en NOU-nerd, så dette er et umulig valg. Men NOU 1992: 32 Bedre struktur i lovverket, som vurderer oppbyggingen av lov- og forskriftsverket fra et systemperspektiv, har svært viktige betraktninger som det er på tide å ta opp igjen.

Tom Christensen, professor ved Institutt for statsvitenskap, Universitetet i Oslo

– Jeg foreslo det samme for Morgenbladet for noen år siden, nemlig NOU 1989: 5 En bedre organisert stat, også kaldt Hermansen-utvalget. Det var en solid analyse av hvordan staten var og burde være organisert, særlig på sentralt plan. Utredningen har fått stor betydning i etterhånd.

Lise Rye, professor ved Institutt for historiske og klassiske studier, NTNU


– NOU 2012: 2, også kjent som Europautredningen. Det er den eneste utredningen jeg har vært med på å skrive, men den har uansett noen kvaliteter: den flerfaglige tilnærmingen, det tilgjengelige språket, og at den har nådd bredt ut. Men den er strengt tatt moden for en oppdatering.

LES OGSÅ: